特集：英国政府はAIに全面的に注力しています。ハロルド・ウィルソンが有名な「テクノロジーの白熱」演説を行ってから50年以上が経ち、今まさに注目を集めているのがAIです。AI戦略が発表され、データセンターの計画も進められています。AIサプライチェーンを強化するための施策も策定されています。そしてもちろん、公共部門はAIの活用において模範を示すでしょう。
ホワイトホールはITに関しては大言壮語するかもしれないが、今のところその言葉は現実に即していない。1月に発表された政府独自の「デジタル政府の現状」報告書では、中央政府のITポートフォリオが不十分であると指摘されている。中央政府のシステムの28%がレガシーシステムに分類され、一部の分野では70%にまで達している。歳入関税庁（HMRC）は依然として、COBOLシステムの保守のために請負業者に高額の費用を支払っている。
調査によると、政府におけるレガシーとは、「サポートされていない、既知の脆弱性がある、維持が難しい、または現在のビジネスやユーザーのニーズを満たせない」という特別な意味を持っています。
「この問題は長年、公共部門と民間部門の両方の組織を悩ませてきました」と、英国のテクノロジー業界団体techUKの中央政府責任者、ヘザー・カバー＝カス氏は述べている。「しかし、公共部門にとってこの問題はより複雑です。なぜなら、間違った対応をした場合のコストは非常に高く、何もしないことのコストも同様に高いからです。」
郵便局ホライゾン事件はその好例です。富士通ICLが1999年に導入したシステムはパフォーマンスが著しく低かったため、郵便局長は窃盗の濡れ衣を着せられることが日常化し、数人が自殺に追い込まれました。このシステムは現在も稼働しており、当初は2025年までに更新される予定でしたが、2025年5月の入札では2033年まで稼働できるとされています。
なぜ私たちはこれらのシステムをもっと早くアップグレードしないのでしょうか？「上級管理職に水道設備の整備に集中してもらうのは、これからもずっと難しくなるでしょう」と、政府研究所の元プログラムディレクターで、デジタル政府、データ、透明性に関する取り組みを率いた政策アナリスト、ギャビン・フリーガード氏は警告します。
壊れたITを直すことは、AIほど「魅力的ではない」と彼は言う。「AIは欠陥を隠せると人々が考えるのは、現時点では非常に危険な状況です。しかし実際には、AIを効果的に活用するには、まず欠陥を直さなければなりません。」
どうやってここに来たのでしょうか?
これらのレガシーシステムの起源は数十年前に遡ります。歴代のITポリシーは、まるで政治的な泥のように積み重なっていきました。
「これは、組織がテクノロジーに苦戦する原因は、一般的に、難解なポリシーをコード化した、維持や変革が難しい、非常に複雑で脆弱なシステムにあるということを意味します」と、変革コンサルタント会社パブリック・デジタルのテクノロジー担当シニアディレクター、ピーター・チェンバレン氏は語る。
オックスフォード大学マンスフィールド・カレッジの社会とインターネットの教授で教授フェローでもあるヘレン・マーゲッツ氏は、現在の問題の多くは、1990年代のアウトソーシングの傾向に根ざしていると説明する。
「政府のIT能力が当初どのように構築され、その後、官民連携やシステムインテグレーターとの非常に大規模なアウトソーシング契約を通じて事実上民営化されたかを理解するには、過去を振り返る必要があります」と彼女は述べています。これはまた、政府からシステムインテグレーターへのスキル流出にもつながりました。
事態をさらに悪化させたのは、ITに対する認識が統一されていなかったことだ。実際には、ホワイトホールはどのシステムを導入し、それらがどのように相互運用されているかを把握していない、とフリーガードは警告している。
政治的意志の喪失もありました。マーサ・レーン・フォックス氏の報告書「Directgov 2010 and beyond: revolution not evolution（2010年以降のDirectgov：進化ではなく革命）」を受けて、2010年代初頭には英国政府の技術改革は有望視されていました。報告書では、政府全体のデジタル変革を監督する中央チームの設置が提言され、デジタル政府運営のCEOも設置されました。
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翌年、ホワイトホールはそれらのアイデアのいくつかを実行するために政府デジタルサービス (GDS) を創設しました。
「GDSの初期には、こうした動きはかなり勢いがあったと思います」とフリーガード氏は語る。政治的な力も大きく影響していた。しかし、2015年頃から状況は悪化し始めた。
「大臣はもはや政治的資本を投じることに関心がなく、GDSは支出管理に関する権限をいくらか失い、GDSの経営陣も何度か交代しました」と彼は言う。「そのため、当初の勢いはいくらか失われ、それが今の状況を招いているのかもしれません。」
レガシーシステム、現代の課題
チェンバレン氏は、現在、政府はレガシー資金の罠に陥っていると警告する。これは、近年の政府の緊縮財政が一因となっている。
「多くの政府機関にとって、レガシーテクノロジーへの対応に充てられる資金は事実上ゼロです」と彼は言う。レガシーシステムの運用維持には、最新システムの維持にかかる費用の3～4倍かかる。しかし、政府の現状に関する分析によると、政府はIT支出総額が他国に比べて30%も少ない。
もう一つの問題は可視性です。「デジタル政府の現状」レポートが指摘しているように、ほとんどの組織はレガシーシステムという形でどれだけの技術的負債を抱えているかを把握していません。レガシーレジストリは存在しないか不完全な場合が多く、政府機関の調査回答者の15%はレガシーシステムの負担の大きさを推測することすらできませんでした。これは、リスクに基づいたモダナイゼーションのアプローチを阻害する要因となっています。
現在の改革努力
政府はここ数年、IT管理体制の再構築を進めてきました。2021年には、GDSの一部を中央デジタル・データ局（CDDO）として分離し、DSIT内の独立した組織としてデジタルサービスを監督しました。また、2022年から2025年までのデジタルサービス改革ロードマップを発表しました。
ミッションは6つありました。第一に、適切な成果を達成した公共サービスの変革です。1月時点で、上位75の政府サービスのうち、「優れた」水準で運営されているという条件を満たしていたのは3分の1にも満たない状況でした。CDDOの当初の目標は3分の2でした。
2つ目のミッションは、GOV.UK One Loginシステムです。これにより、政府システムへのアクセスが一元化されます。1月には、50のサービスがOne Loginを使用しており、利用者数は600万人に達していると発表されました。これは、2024年2月のCDDO進捗報告書[PDF]で示された330万人から大幅に増加しています。
3 番目のミッションは、意思決定のためのより優れたデータ、効率的で安全かつ持続可能なテクノロジー、政府内のデジタル スキルの向上、デジタル変革を実現するシステムの提供でした。
政府はデータのための集中型データマーケットプレイスを作成しましたが、まだプライベートベータ版の段階です。
いずれにせよ、私たちが話しているのは一体どのようなデータなのでしょうか？「一般的に、レガシーシステム上で実行されるものは、データサイエンスを行うために必要な種類のデータを生成しない可能性が高いです」とマーゲッツ氏は言います。
2024年2月時点で、データ品質の問題を特定するための枠組みはまだ存在していなかった。CDDOの最新情報によると、枠組みの構築作業が進行中だという。
ミッション4は、効率的で安全かつ持続可能なテクノロジーの推進を提唱しました。これは、レガシーシステムからの脱却を中核とする、レガシー問題に直接的に言及するものでした。
ここでは一定の作業が行われました。政府は2023年9月にレガシーシステム評価フレームワークを公表し、27の省庁が参加して自己評価を行いました。CDDOは63の「レッドレーティング」システムを特定し、そのうち3分の2強が2024年時点で十分な資金を投入して改善計画を進めています。
しかし、今年1月（CDDOアップデートからほぼ1年後）に実施されたデジタル政府の段階に関する調査は、非常に率直な結果を示しました。この調査では、レガシーシステムの22%がレッドレーティングに該当し、既知のセキュリティ脆弱性やサポート不足といった問題により、その割合は実際には16%増加していることが明らかになりました。
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組織がレガシーシステムの問題に対処する方法としてよく使われるのが、クラウドへの移行です。CDDOは、2013年に発表された政府のクラウドファースト戦略を例に挙げ、クラウド導入率は平均25～30%であると述べています。
繰り返しになりますが、すべてが見た目通りではありません。政府の現状に関する報告書によると、ほとんどの移行には完全なリファクタリングは含まれていません。今年1月には、会計検査院も政府調達に関する報告書を発表し、政府のこの問題へのアプローチに問題があると指摘しました。
「デジタルサービスはその性質が急速に変化しており、サブスクリプション型で政府が最終的に管理できない技術やサービスに支えられるケースが増えている」と報告書は述べている。「こうした変化する環境に対応するアプローチが求められている」
同レジスターは昨年、大手クラウドサービスプロバイダーとの大型契約によりベンダーロックインが発生し、数十億ドル規模のさらなるクラウド支出の交渉能力が阻害されていることも明らかにした。
一方、英国を拠点とする小規模なクラウドベンダーは取り残されている。彼らはGCloudイニシアチブの一環として、利益の一部を得るはずだった。しかし、大手政府機関の顧客が米国のサプライヤーに事業を移転したため、少なくとも1社の英国主要事業者が倒産した。他の事業者も業績の低迷に見舞われている。
CDDOは、ITの利用をより持続可能なもの（つまり環境に優しいもの）にすることを約束しました。しかし、これはAI、特に電力と（蒸発冷却方式のデータセンターでは）水を大量に消費する生成型AIとは根本的に相容れないように思われます。
最近のAI戦略は、AIデータセンターのエネルギー消費量の削減よりも、AIによるエネルギー節約の可能性に重点が置かれていました。政府は、データセンター事業者が相次いで建設を進める中、AIデータセンターのエネルギー消費量削減について検討することを約束しました。
「政府内にもこの件について考えている人はいると思うが、現時点でそれが最優先事項かどうかは分からない」とフリーガード氏は言う。
ミッション5：人材育成。CDDOは、政府にさらなるデジタルスキルが必要だと認識していました。しかし、この点でも苦戦していました。上級公務員の90%にデジタルおよびデータ関連の基本スキルを習得させることを目指していましたが、昨年2月時点で達成率はわずか9.5%でした。現在の計画は？ホワイトホール（政府）によると、最大10万人の政府職員のスキルアップを支援するとされる、Googleとの軽率な提携です。
最後のミッションである「デジタル変革を実現するシステム」の目標は、政策立案と実施にデジタルアプローチとクロスファンクショナルチームを組み込むことを目指しました。CDDOのアップデートが発表された時点で、上位75の政府サービスのうち半数強が、政府サービスのデジタル、運用、政策を網羅する単一のオーナーを配置していると報告しました。
リフレッシュの時間
今、CDDOは消滅しました。設立からわずか4年後の1月、地理空間委員会と人工知能インキュベータ（i.AI）と共にGDSに再吸収されました。現在もDSITの管轄下にありますが、再編が進められています。政府はCDDOの問題に再び取り組みたいと考えています。
その主な手段となるのが、「現代デジタル政府のための青写真」です。これは、GDSを政府のデジタル中枢として再活性化するための6つの項目からなる計画です。
- 公共部門のサービスの統合: これには、政府の認証情報を保持するためのデジタル ウォレットと、すべての政府サービスにわたる個人データの再利用の義務付け (適切な保護措置付き) が含まれます。
- 公共の利益のために AI の力を活用する: これには、公共サービスへの AI の組み込みも含まれます。
- デジタルおよびデータの公共インフラを強化および拡張します。国立データ ライブラリが設立され、One Login の拡張に引き続き重点が置かれます。
- リーダーシップを高め、才能に投資する: これはつまり、「もっとスキルをください」ということになります。
- 資金調達改革：「私たちは、段階的な資金調達を含む、AIとデジタルプロジェクトのためのイノベーションへの資金調達のための4つの新しいアプローチを試験的に導入しています。実験的なGOV.UKチャットツールの成功を基に、プロトタイプをより早く立ち上げ、時代遅れの承認プロセスによるコストのかかる遅延を回避するためです」とDSITはEl Regに語った。
また、レガシーの近代化も予算項目に組み入れられることになります。
「省庁支出見直しの決算には、旧来の技術の置き換えとリスク軽減のための専用資金が含まれており、これは政府の強固なデジタル・テクノロジー基盤へのコミットメントを反映しています」と広報担当者は続けた。「これには、歳入関税庁（HMRC）の税制・関税制度近代化に向けた変革ロードマップへの資金提供も含まれます。」
ここでの大きな転換は、「好況と不況」を繰り返す巨大プロジェクトへの資金提供から、具体的な成果に報いる、より小規模で反復的な資金調達ラウンドへの転換です。また、レガシーシステムの近代化に特化した資金調達モデルも登場するでしょう。
- 透明性と説明責任：これは、政府の業務をよりオープンに行い、結果に対する説明責任を果たすことを意味します。ロードマップの定期的な公開と更新も重要です。AIの活用についても、よりオープンな姿勢が求められます。
政府の道のりは依然として長い。1月時点では、中央政府サービスの上位75サービスのうち70%の満足度が民間セクターのベンチマークを下回っていた。中央政府サービスのほぼ半数にはデジタル近代化への道筋がなく、2024年には政府調査の回答者の4人に1人が重大な障害に見舞われることになる。
政府は今回はもっと良い対応をすると約束しています。政府を信頼する以外に、他にどんな選択肢があるでしょうか？®
